近年来，民事公共利益救济需求激增与公共主体供给不足之间的矛盾在我国民事诉讼中逐渐显现。公共主体在公共利益救济中的局限性和民事诉讼救济的不确定性进一步加剧了这一矛盾。本文将首先研究国外各国在公益诉讼模式中是怎么处理这种矛盾的。
01.
公共利益救济需求与供给的矛盾
关于公共利益是否可诉，学术界一直存在争议。例如，传统诉讼理论认为：“无利益即无诉讼”，诉讼利益是法院判决的前提。然而，公共利益很难被视为个人利益，因此公共利益保护的现状不容乐观，起诉数量和需要保护的公共利益数量之间存在巨大差距。同时私人主体表达出强烈的诉讼需求。私人主体提起公益诉讼的动机可以追溯到以下原因：
（1）当法律没有赋予私人主体起诉公共利益的权利时，在私人主体采取行动之前，没有任何公共主体对被侵犯的公共利益提起公共利益诉讼，他们就被迫成了个人提起公益诉讼的先驱。在公共利益的保护面前，公共主体既受到客观手段的制约，即公共机构没有法律授权不可以提起公益诉讼，又受到主观能力的制约，即没有足够的司法资源。
（2）普通民事诉讼中救济的非终局性，目前环境侵权和消费者权益保护案件主要作为普通民事案件受理，而在这个庞大的数据库中，公益诉讼是微不足道的。环境利益和消费者利益不仅涉及个人利益，还涉及更多的公共利益。公共利益和私人利益同时受到损害，但救济的程度是如此不同。普通民事诉讼只能保护私人利益，而被搁置的公共利益并没有得到救济。与非法获得的利益相比，对公共利益侵犯者施加的不利制裁非常小。成本收益理论告诉我们，维护私人利益只是暂时的，仍然会有损害的风险。
02.
个人诉讼保护公共利益的模式
国外并不排斥通过个人诉讼来保护公共利益，相反，面对公共利益日益受到的损害，他们已经发展了一套成熟的个人诉讼制度，如美国的集体诉讼、公民诉讼、公私罚款诉讼、私人律师制度等。
目前，我国也有必要通过个人诉讼来弥补公共主体在救济公共利益方面的不足。从行使行政权力的辅助原则来看，政府必须将其权力和责任委托给最基层管辖的一级或最接近公民的一级，在这一级，这种权力和责任能够得到有效履行。根据辅助原则，实施者级别越低，越接近利益的真正诉求，保护利益和节约成本就越有效。辅助原则也适用于公益诉讼。个人主体是环境污染和消费者利益损失的直接受害者。
因此，提起公益诉讼无疑是个人最有效的救济方式。然而，公共利益的主体是整个公众，这是一个有待解决的理论问题，个体如何能够代表公众？让我们先看看国外法律体系中是如何解决个人提起公益诉讼的理论合法性问题的。
①
公民诉讼
公民诉讼是美国联邦环境保护立法的必要条款，也是联邦环境保护法的核心条款。公民诉讼首次出现在《洁净空气法》第304条中。根据《洁净空气法》第304条，任何人都可以代表自己对美国和任何其他政府部门或机构或行政官员提起民事诉讼。《洁净空气法》第304条授权任何人都可以代表自己提起民事诉讼，并不要求原告具有传统民事诉讼法的“法律利益”要素，洁净空气法只重视受损空气的公共利益。
《清洁空气法》第304条规定了公共利益诉讼中的个人救济，允许个人在没有个人利益的情况下提起诉讼。1972年的《洁净水法》限制了个人原告起诉的能力。《洁净水法》将“人”定义为有利害关系的实体，如个人、公司、合伙企业、协会或国家，但必须是合法权益受到损害的人。在《洁净水法》中提起公益诉讼的个人必须满足“实际损害”的要件，并采取与其他类型民事诉讼相同的标准。《洁净水法》确立的是公共利益诉讼的不完全个人救济。
除了公共利益受到实际损害，原告还被要求因此遭受实际损害。当个人提起公益诉讼时，原告也必须同时提起私人利益诉讼。正如我们所注意到的，从《洁净空气法》到《洁净水法》，美国公民诉讼条款通过允许公民代表自己提起民事诉讼而缩小了范围，但起诉条件受到了限制。公民个人不再是完全的“公共利益捍卫者”，而是具有个人利益诉求，即个人实际损害起诉，这是个人提起民事公益诉讼的动力。
②
集体诉讼
美国的《联邦民事诉讼规则》第23条于1938年建立了集体诉讼制度，并于1966年进行了修订。第23条表达了集体诉讼的主旨，即司法经济。集体诉讼是由大多数有共同请求问题的人提起的诉讼。这里的集体诉讼只有在明显优于个人诉讼时才能成立。
在1966年通过联邦集体诉讼规则(第23条)后的许多年里，大多数美国法院认为集体诉讼设计是对司法有益的工具。美国集体诉讼可以适用于反垄断、证券、大规模侵权和消费者集体诉讼，但主要还是集中于消费者利益救济领域的零售消费者集体诉讼。零售消费者集体诉讼涉及大量消费者，但每个消费者的损失很小，因此个人诉讼的成本太高，严重不符合成本效益理论，结果就是个人没有起诉的动机。
然而，零售消费者所对应的是大型金融集团和跨国公司，它们的客户不计其数，但消费者的损失集中起来对它们来说都是巨大的非法所得。大财团的非法获利严重破坏了法律的公正和公平机制，这是任何法律都不允许存在的现象。这也在第23条中表达了集体诉讼相对于个人诉讼具有明显的优势，集体诉讼是司法经济的理性选择。根据联邦民事诉讼规则第23条，集体诉讼是代表诉讼，集体诉讼规则允许代表缺席者提起诉讼的代表，全部作为一个类别，没有缺席者的参与，有时甚至是他们可以不知情。
代表人的选择决定了集体诉讼的最终命运和公平正义的初衷。为了防止代表人的背叛和类似诉讼的重复，与个人诉讼相比，法院需要在集体诉讼中承担更多的司法审查义务。从目的来看，集体诉讼是为了维护集体所有成员的正义，但作为集体诉讼的代表，也有必要证明与案件的实质性关联。虽然集体诉讼是一种符合经济利益的选择，是一种正义的表达机制，但它在起诉条件上也受到限制，即提起诉讼的原告代表是与集体诉讼利益相关的主体。
③
实验性诉讼
德国、英国和日本的法律中都有实验性诉讼条款。有学者认为，法院可以从大量收集的案件中选择一个或多个案件，被选择的案件可以扩散到其他的个人诉讼中，因此法院作出的典型判决对具有共同法律和事实问题的其他群体性纠纷具有约束力。为处于类似法律地位的受害者寻求集体赔偿已成为全球趋势。
德国的实验性诉讼最初仅限于保护消费者利益的必要案例，在2005年的《投资者示范程序法》实施后，实验性诉讼开始适用于证券领域。与零售消费者集体诉讼类似，每个投资者在证券上的损失很小，但启动证券赔偿的机制极其复杂，往往需要专家证人出庭，导致诉讼费用高昂。单个证券投资者也没有起诉的动机。
如果采取集体诉讼，案件将变得更加复杂，当事人更多，程序也更加繁琐。出于司法经济的考虑，法院将选择代表案例来解决类似案件。根据德国的《民事诉讼规则》，实验性诉讼实际上是从群体诉讼发展而来的。日本法院采用优先诉讼的方式，主要用于公害损害赔偿案件。优先诉讼也是实验性诉讼的一种替代方式。
实验性诉讼和集体诉讼有一种自然的关系，即通常有大量类似的案例和当事人，在这些案例和当事人身上产生案例，而英国民事诉讼审查委员会规定实验性诉讼案例产生于注册的团体。实验性诉讼案例的选择与集体诉讼代表的选择一样重要，在集体诉讼中，法院拥有绝对的自由裁量权。
德国法律规定州法院对实验性诉讼拥有专属管辖权，并有权选择实验性诉讼案例及其当事人，而这种权力不能被质疑。尽管法院对测试案例的选择享有绝对管辖权，但在进行示范审判之前，必须获得当事方的同意。毕竟，作为实验性案件的当事人不得不承担更多的责任、义务和风险，而法院的便利不能产生于任何当事人的无辜牺牲。
实验性诉讼的审理不仅解决了一个案件，也解决了类似的案件，这也是一种公益诉讼。毫无疑问，这种公益诉讼与私人利益的存在密不可分。实验性诉讼本身就是一个案例，没有私人利益的掺杂，就不会有实验性诉讼。
